公益事业单位改革与发展的思考
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来源：宁夏机构编制网 录入人 ：Admin 发布时间：2008-5-19 14:47:25 点击数：770
自治区编办 童万才
中国的公益机构目前还不是一个内涵和外延很明确的概念，在我国，大多数公益事业由事业单位举办，大多数事业单位承担着公益服务职能，在一定程度上，我国公益机构主要是指事业单位，也可以说公益机构主要包含在事业单位中。
事业单位是指以实现社会公共利益为目的，由国家机构或其他组织利用国有资产而依法设立的从事社会公共服务活动的组织。事业单位队伍庞大、门类繁多，广泛分布在经济、政治、文化和社会生活的各个领域，直接为社会提供广泛的公共产品和公共服务。事业单位的运行与管理状况对于改善公共服务水平，扩大公共服务覆盖面，健全公共服务体系让社会各阶层共享经济与社会发展成果和实现社会和谐至关重要。
一、推进事业单位改革的必要性
随着人们对公共服务需求的日益增长，公共服务产品总量不足、投人不足、公益事业改革严重滞后于经济社会发展的进程等问题逐渐显现出来，尤其是事业单位的体制、机制等诸多方面存在的问题更加突出，为此，必须进一步转变政府职能，深人开展事业单位改革，实现公共服务的转型和创新，推动社会公益事业全面发展。
（一）推进事业单位改革是全面落实科学发展观的根本要求。随着社会主义市场经济体制的不断完善和改革的不断深入，肩负着培养人才、科学研究、技术推广等多项公益职能的事业单位，其改革和发展相对滞后，与科学发展和社会公共服务的需要很不相适应，从根本上要求必须进一步加快推进事业单位改革，逐步建立和完善符合各级各类事业单位特点的科学合理的、可持续发展的事业单位管理体制和运行机制，促使事业单位为社会提供优质、高效的公共产品和公共服务，推动整个经济社会发展。
（二）政府职能转变客观上要求推进事业单位改革。我国已经开始进入以发展公共服务业为重点推动社会全面发展的新阶段。多年来形成的以经济建设为主导的政府职能，已经不适应建设公共服务型政府的现实需要，导致我国经济社会发展呈现出经济强、公共服务弱的局面，引发了一系列的经济和社会问题，这一切，迫切要求我们进一步转变政府职能，把政府的主要职能转向组织基本的或主要的公共服务和公共产品的供给方面。改革承担公益服务职能主体的管理体制、运行机制，推进事业单位改革，促进其不断提高服务水平和效率，增加公共服务和公共产品的供给，满足经济和社会发展的需求，才能适应转变政府职能的客观要求，解决“强经济，弱服务”等经济社会发展不均衡问题。
（三）推进事业单位改革是建设和谐社会的迫切要求。目前，一方面，国家对现有事业单位大量的资金投入，在相当程度上是用来养人，事业单位应当给社会提供的公共服务尤其是在公共卫生、农村义务教育等方面不足，严重制约了社会事业的发展。另一方面，面对总量不足的公共服务，也存在分配不公的问题，广大的弱势群体得到的公共服务严重不足，远不能满足他们对公共服务的基本需求，部分农村地区由于公共服务严重短缺，出现了因学返贫和因病返贫的问题，与强势群体享受的优质教育、医疗等公共服务存在着相当大的反差。这些问题非常容易引发社会分化、对立情绪。要构建和谐社会，就迫切要求我们推进事业单位改革，向全社会提供与经济、社会和人的发展需求相适应的基本的、无歧视的各种公益服务，特别是向农民和城市弱势群体提供基本的公共产品和公共服务，推动经济、社会和人的和谐发展。
（四）事业单位自身发展也要求进一步推进事业单位改革。我国已经开始进人经济社会新的历史发展时期，要求政府职能从以经济建设为主转向以提供公共服务为主，大力改革和发展社会公益事业，为全社会提供统一、优质、高效、无差别的公共产品和公共服务。作为直接承担公益服务职责任务的事业单位，其改革与发展，尤其是公益类事业单位的改革与发展，已成为我国政治体制改革和经济体制改革的有机组成部分，也是转变政府职能的重要举措。计划经济体制下形成的事业单位政事不分，政府部门对事业单位管理不善，用人和分配机制僵化等体制、机制上的弊端，直接影响着事业单位提供公共服务主动性、积极性和创造性，影响着事业单位公共服务功能的发挥，影响着事业单位广大员工的收人分配、职称评聘等切身利益。这些问题只有加快推进事业单位改革，创新体制机制，在改革中解决存在的矛盾和问题，增强事业单位活力，才能顺应事业单位走出困境、自我发展的现实要求。
二、推动事业单位改革是切实可行的
现在，相当一部分政府官员、专家和学者认为由于事业单位改革中碰到的问题好困难都是深层次的体制性、结构性矛盾，非常复杂，事业单位改革成本高、风险大，进行事业单位改革难度很大，不宜推进。根据笔者多年从事机构编制管理，特别是组织开展事业单位改革工作的感受来看，稳步推动事业分类单位改革是切实可行的。
（一）国际上公益事业改革和发展方面有着很多成功经验，可以供我们借鉴和参考。如，新西兰将市场机制引入公益事业领域，服务提供者与采购者相分离，建立公益服务委员会管理公益事业合约的执行。拉丁美洲和加勒比海国家采用私有化来运营一部分公益事业。这些对我们下一步推进事业单位改革，尤其是深化公益类事业单位改革，提供了路径参考和可借鉴的模式。
（二）国内的事业单位改革也已经积累了很多成功经验。目前，山东、湖北、辽宁、黑龙江、深圳等地，已全面展开事业单位的改革，他们通过改革来突破影响发展的障碍，在推进事业单位改革和管理方面已摸索出了一些成功的经验，取得了一定成效。
从宁夏来看，近几年我们从全区实际情况出发，采取成熟一个改一个，成熟一批改一批的工作方法，积极稳妥地推进事业单位改革。一是对轻工业设计研究院等16个应用开发型科研院所和自治区水产研究所、宁夏农垦科研所等26个公益类科研机构进行了改革，除保留2所具有战略性、基础性和前瞻性的公益类科研机构外，其他科研机构分别进行合并、改制；二是结合乡镇机构改革和农村税费改革，同步对乡镇事业站所进行了改革调整，乡镇事业站所由原来的3100个减少到1161个，事业编制由原来的9884名减少到7944名；三是调整高等学校和职业教育学校布局结构，合并教育学院、工学院、农学院，组建新的宁夏大学，对17所中等专业学校和职业学校进行整合，组建了宁夏工商职业技术学院等4所职业技术学院；四是改革乡镇卫生院管理体制，实行一乡一院，重新核定人员编制和人员结构，改革用人制度和分配制度，经费形式统一调整为全额预算，同步降低乡镇卫生院服务收费标准和药价，激发乡镇卫生院的活力，完善了乡镇公共卫生服务体系；五是开展事业单位机构编制清理整顿工作，撤销了132个职能萎缩、名存实亡和长期不开展业务的事业单位，合并了462个职责任务不饱满或业务相近、重复设置的事业单位，转制了210个具备企业化经营条件的事业单位。对保留的事业单位，依法重新确定机构名称、隶属关系、机构规格、职责任务、内设机构、编制员额、人员结构、领导职数、经费形式，规范事业单位的管理。
所以说，这些事业单位改革工作，为下一步加快推进事业单位改革初步扫除了障碍，积累了经验，锻炼了队伍，奠定了基础。
（三）通过近些年事业单位的改革，初步解决了一部分事业单位自身存在的矛盾和问题，事业单位分享到了改革的成果，要求进一步加大改革力度、加快改革步伐呼声较强，积极性和主动性较高，可以说，事业单位改革具备了基本的思想和心理准备。目前事业单位改革已经积累了一定的经验、有了可以借鉴的模式、具备了一定的群众基础，深人推进事业单位改革的成本和风险与预期相比也大大降低，可以说，深人推进事业单位改革，全面推动公益事业发展的时机已经成熟。
三、公益类事业单位改革与发展的总体思路
（一）改革的指导思想和目标
坚持“以人为本、和谐、共享”的理念，从有利于增强公益类事业单位活力，有利于优化资源配置，有利于调动和发挥各类人才的积极性和创造性，有利于提高公共服务水平，促进公益事业全面发展出发，进一步转变政府职能，调整公益类事业单位布局结构，优化资源配置，改革和完善公益类事业单位的管理体制、用人制度、分配制度、社会保障制度及其他相关制度，逐步建立起政事职责分开、法人地位明确、单位自主运营、政府依法管理的公益类事业单位管理体制和运行机制，建立健全同经济社会发展要求相适应的公共服务体系，提升公益事业的服务质量和服务效率，促进经济、社会和人的全面、协调、健康发展。
（二）改革的重点方向
1、按照区域覆盖、就近服务、优势互补、节约资源的要求，调整公益类事业单位布局结构，职能任务相同、相近或在一个区域内重叠、重复设置的公益类事业单位，按服务区域实行综合设置，打破部门、条块界限进行联合重组；设置过于零散、规模过小、服务对象单一的公益类事业单位，予以合并；长期任务不足、服务效益差的，予以撤销。
2、转变对公益类事业单位的管理方式，明确事权界限。
一是改革对公益类事业单位的管理方式。对公益类事业单位的管理方式从单纯行政管理转向法治管理、直接管理转向间接管理、微观管理转向宏观管理，建立健全运用法律手段和经济手段管理为主，行政管理为辅的各项管理制度，减少政府对公益类事业单位具体业务的干预。对公益类事业单位的管理主要转向制定规则、政策引导、行业管理、确定服务标准并监督服务质量以及国有资产监管，不再干涉其内部事务，保证公益类事业单位的独立性。尤其对教育、科研等公益类事业单位，在维持与政府基本关系模式的前提下，在具体业务活动开展、人员管理等方面采取更加灵活的方式，给单位以更大自主权。
二是改革公益类事业单位行业主管部门所有的模式，推行管办分离。对条件成熟的公益类事业单位，加大改革的力度，实行管办分离，让公益类事业单位与行业行政主管部门脱钩，取消行政级别和隶属关系，同时组建公共事业管理机构，负责公益类事业单位的人事、财产等事务的行政监管，并监督公益类事业单位按相关规定或合同提供公共产品和公共服务。教育、卫生等相关行业主管部门的工作转向行业政策引导、宏观调控、业务指导、执法监督等方面。
3、以建立完善公益事业法人制度为突破口，建立健全现代事业制度。
一是探索建立健全公益类事业单位的法人治理结构。在规模较大、社会影响面较广的公益类事业单位中，建立校（院）务委员会（或理事会）负责决定重大人事任免、审定业务发展规划等决策工作，校（院）长等行政负责人具体负责日常行政管理和业务的组织、开展等执行工作，监事会负责监督决策的执行、财务开支和业务开展的合法性等工作，实行决策、执行、监督相分离和相互制衡的公益类事业单位法人治理结构。同时，为避免自己决策、自己执行、自我监督的现象发生，校（院）务委员会（或理事会）、监事会成员中，应按规定的比例吸收本单位员工代表、服务对象代表、政府和专家代表参加，并建立健全校（院）务委员会（或理事会）、监事会成员的推荐、更换、责任追究等制度，落实决策、执行、监督相分离和相互制衡机制，保障员工、服务对象的参与权。事业单位在遵守法律，保证完成各项公共服务任务的前提下，享有决策、用人、分配、理财等方面的自主权，真正确立其独立法人的地位。
二是逐步取消事业单位套用的行政级别，研究建立符合公益类事业单位特点的等级规格体系。根据公益类事业单位的人力资源配置、技术装备、服务水平和服务区域、工作量等，分门别类的建立符合公益类事业单位自身发展需要的等级规格体系，不同等级规格的单位，其编制核定、财政拨款标准、收费标准、技术装备投人等政府扶持力度方面，相应有所区别。
4、以推行人员聘用制为重点，推进公益类事业单位用人制度改革。打破身份界限，全面推行人员聘用制度，实行科学合理核定编制、按编设岗、按岗聘用、公开竞争、合同管理，落实单位的用人自主权和职工的自主择业权，维持单位和职工的合法权益；根据不同公益类事业单位的需要，建立健全长期聘用、短期聘用、长短期聘用相结合、人才租赁等多种用人方式；完善职位管理制度，打破专业技术职称终身制，探索高职低聘、低职高聘等评聘分离的多种实现方式；逐步建立起单位自主用人、人员自主择业、能进能出、能上能下的用人机制，促进“单位人”向“社会人”转变。
5、以搞活内部分配为重点，改革公益事业单位的分配制度。在加强宏观调节和监督管理、规范收人分配方式的同时，探索管理、技术等生产要素在公益类事业单位参与分配的各种形式。推行科学的核定与调整公益类事业单位工资总额，在核定的工资总额内，单位自主分配制度。建立健全薪酬与绩效相一致，重实绩、重贡献，收人向优秀人才、关键岗位倾斜，拉大分配差距的激励机制。建立完善符合不同行业的专业技术人员、管理人员和工勤人员特点的工作业绩考核制度；完善中小学教师年薪制度，收人重点向学科带头人、骨干教师倾斜；建立奖励金制度，对做出优异业绩、成果的人员以重奖。
6、以提高财政资金的使用效益为重点，改革公益类事业单位的经费拨付和管理办法。改变主要按单位实有人员拨付经费的办法，采取经费全额预算、定额补助、定项补助、适当资助等多种方式支持公益类事业单位，指标可以量化的公共服务事项，实行“以事定费、以费养事”。对承担政府规定的公益性服务任务，面向社会提供无偿公益服务，服务成本不能从市场取得补偿的公益类事业单位，如义务教育学校、公共卫生机构等，增大财政支持力度，建立按这类单位的工作量、服务成本和人员编制核定经费总额，超支不补、结余留用的预算管理办法；对面向社会提供公益服务，按照政府确定的公益服务价格收取费用，但不足以弥补服务成本的公益类事业单位，如普通高等教育学校等，实行收支两条线，建立财政拨款和公益服务收费相结合的成本补偿机制与经费管理方式；对业务活动具有公益属性，可以通过市场取得服务成本补偿的公益类事业单位，实行经费自理，鼓励和推动其进一步拓展服务领域，增强面向市场自我发展的能力。
7、以完善养老保险制度为重点，建立公益类事业单位的社会保障制度。按照“老有所养、病有所医、基本生活有保障”的总体要求，建立健全适合公益类事业单位特点、不明显低于现行福利待遇的养老、医疗、失业保险等社会保障体系，破除制约公益类事业单位用人制度的瓶颈，解除公益类事业单位员工的后顾之忧。
8、消除准人障碍，探索公益服务组织多样化。打破社会力量举办社会公益事业的政策障碍，鼓励支持社会力量和国（境）外资本，以出资创办、人股联办和民办公助、公办民助等多种形式，兴办社会公益事业，增加公共服务的供应来源，逐步形成社会公益事业举办主体的多元化。探索建立社会力量和公益类事业单位公平提供服务的发展机制、竞争机制，促进各项事业加快发展。
9、在简政放权的基础上，强化对公益类事业单位的监管。公益类事业单位作为主要提供公益服务的社会组织，其活动直接影响着经济社会的各个方面，在依法保证公益类事业单位自主权不受不当干预的前提下，进一步加强对公益类事业单位的监管，强化政府对公共服务公益性、社会性的责任，以法律、经济、行政等多种手段完善对公益类事业单位必要的约束机制，切实监督各类公共服务产品的数量、质量和价格，保证人民群众对公共产品和公共服务的选择权和知情权。
一是政府及其所属相关部门，进一步研究提出新形势下公益类事业单位的规划布局、准人条件、组织结构、行为方式和活动范围等方面的法律法规草案并按程序进行立法活动，建立和完善保障公益事业健康发展的法律体系。同时，科学合理的研究制定公益类事业单位的绩效目标、服务标准、编制标准、考核方式和指标体系等各类管理规范，使加强对公益类事业单位监管有法可依。
二是完善对公益类事业单位提供公共服务的监督考核，引人竞争机制。建立健全对公益类事业单位的运行状况、服务质量和水平进行年度检验和考核评估制度，依据检验、考核的结果实施奖惩，并相应调整支持力度。具备条件的，探索建立委托新闻媒体、社会团体、社会中介机构等社会组织对公益类事业单位提供公共服务的效率和质量、满意度、资金效益等进行绩效评估制度，实施动态管理。探索通过公开招标、政府采购等多种方式，向公益类事业单位、非营利社会组织“购买服务”，在公益事业中引人竞争机制，促进公益类事业单位扩大服务范围、提高服务质量。
三是严格执行相关法律法规，认真贯彻落实任期目标责任制、收支两条线、离任审计等各项管理制度，加强行业监管，加强对公益类事业单位法定代表人或领导班子的建设与监督管理，强化财政投资评审、审计等工作，保证公益类事业单位优质、高效的提供公共服务，保证财政资金按规定用途投人到公共服务中。
四是明确责任，完善对公益类事业单位的国有资产监管。在继续实行国家所有、分级监管、单位占有和使用的国有资产管理体制的基础上，进一步明确公益类事业单位和国有资产部门、行政主管部门在资产管理、使用、处置方面的权限。完善公益类事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借核准制度，健全资产处置程序、产权登记、清产核资、监督检查等国有资产管理制度，确保国有资产的保值增值，保证公益类事业单位为提供公共服务的物质基础不受侵害。
10、加强对改革的组织领导。公益类事业单位改革，直接涉及到事业单位管理体制、财政管理体制、行业监管体制、公共服务制度和公益事业管理制度等诸多方面，包括：微观事业单位法人治理结构的改革与宏观公共服务领域的改革，经济体制改革与社会体制改革、经济社会体制改革与政治体制改革、法律政策制定与政府改革的配套，等等。公益类事业单位遇到的都是一些深层次矛盾和问题。公益类事业单位改革涉及到多个层面的体制、机制和制度变革。因此，必须从经济、社会和政府全面改革和创新的大背景上去统筹考虑。在重新界定政府职能、划清中央和地方的事权和财权的前提下，加强对改革的组织领导，机构编制、人事、财政、劳动和社会保障、国有资产管理和相关行业主管部门，要进一步转变职能，建立健全协调配合工作机制，全面开展对公益类事业单位改革的研究、审查与评估，同步协同推进公益类事业单位改革，降低改革风险和成本，从组织方式上确保公益类事业单位改革积极稳妥、全面深人的进行，优化公共资源在各项公益事业中配置，整体提升公益事业发展水平，适应社会转型期的需求。
